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信访、申诉与申请再审有哪些不同
2010-11-11 阅读:3906次
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 新修改的民事诉讼法对审判监督程序进行了重大的变革和完善,其中对当事人申请再审的,规定由原来的原审人民法院或者上一级人民法院选择管辖修改为由上一级人民法院管辖。据此,正确区分信访、申诉与申请再审三者之间,特别是申诉与申请再审之间的区别显得尤为重要。现简要区分一二,仅做引玉之用。
  一、信访、申诉、申请再审的基本含义
  1、信访的含义。《信访条例》第二条规定,信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动。很明显,《信访条例》中一般规定的是行政信访。理解该概念需要重点掌握三点:一是信访反映渠道的多样化。已经不限于书信、电话、走访等传统形式,还包括电子邮件、传真等形式。二是信访反映事项的广泛性。凡是提出的建议、意见、投诉请求以及举报等都属于信访的范围,反映事项和问题的种类特别广泛。三是信访处理机关的特定化。信访应当向行政机关提出,即各级人民政府、县级以上人民政府工作部门,并依法由行政机关进行处理的活动。
  2、申诉的含义。目前出版的论着中,对申诉下的定义并不完全相同,各地法院规定的申诉含义也不尽相同。我们一般认为是指案件当事人及其法定代理人、近亲属对人民法院已经发生法律效力的判决或裁定认为有错误,向人民法院或人民检察院反映或提出,并要求纠正的行为。
  3、申请再审的含义。是指当事人对已经发生法律效力的判决、裁定、调解书,认为有错误,向上一级人民法院申请再行审理的行为。
  二、我国诉讼法对申请再审与申诉关系的立法规定
  诉讼法及其司法解释对申请再审与申诉的关系并未明确规定,实际操作中申请再审基本与申诉处于同等地位,导致司法实践中出现诸多问题。
  1、从《民事诉讼法》与《民事诉讼法(试行)》相比较来看:将《民事诉讼法(试行)》中的申诉修改为申请再审。由此看来,立法的本意已表明民诉法确立申请再审制度意在取消申诉。本次修订,进一步规定人民法院对不符合民诉法第一百七十九条规定的,裁定驳回申请,废止了最高院《适用意见》第206条用通知书驳回的做法,完全符合公认的民事诉讼理论,也符合判决、裁定和决定三种形式的划分原则,具有进步意义。
  2、从立法和司法实践中对申诉与申请再审采取的处理方式来看:对申诉与申请再审理应采取不同的处理方式,但司法实践中,法院对申诉与申请再审已无法分清,依然沿袭申诉的一套做法,把当事人申请再审看成人民法院发现错案的线索,将申请再审人称为申诉人,复查后或驳回或再审,其间还夹杂着对当事人的息诉劝说、法制宣传等大量工作。最高院《适用意见》第206条对申请再审不符合法定条件的用通知书驳回的做法实际上也是按照无理申诉来对待的。对申诉无理的,用通知驳回是恰当的。另外,新修改的《民事诉讼法》第一百八十一条规定法院对申请再审的确定了三个月的审查期限,并未规定人民法院进行审查时是进行实质审查还是形式审查,最高人民法院民事诉讼法修改研究小组编着的《〈民事诉讼法〉修改的理解与适用》认为对申请再审是否立案受理进行形式审查,对受理当事人再审申请后对其申请事由是否成立进行实质审查。如此规定,如果操作不当,这将导致申请再审依然如申诉一般。
  3、从民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法及其司法解释对申诉与申请再审的规定来看:首先,修改前的民诉法即确立了申请再审制度,但民诉法第111条第5项规定:“对判决、裁定已经发生法律效力的案件,当事人又起诉的,告知原告按申诉处理……”,即仍未彻底抛弃申诉二字,本次也未进行修改。其次,修改前的民诉法第一百七十九条规定的当事人申请再审的五种情形中的第(一)、(二)、(三)、(五)项与刑诉法第二百零四条规定的当事人及其法定代理人、近亲属可以向人民法院或者人民检察院提出申诉的四种情形并无明显的实质区别。以至于有部分地方法院据此也做了同样区分,并作为两者的重要区别。如《深圳市中级人民法院关于申诉和申请再审的若干规定(试行)》就将申诉看成刑诉中的概念,把申请再审看成民诉中的概念。再次,行诉法第62条规定:“……可以向原审人民法院或上一级人民法院提出申诉……。”然而,《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十三条,则采用的是申请再审的称谓。最后,最高院关于刑事再审案件开庭审理程序的具体规定以及关于规范人民法院再审立案的若干意见(试行)也未做具体区分,或把这两个概念并列使用,或在刑诉、行诉中使用申诉一词,在承办审理方面并无明显界限。
  4、从最高人民法院民事诉讼法修改研究小组编着的《〈民事诉讼法〉修改的理解与适用》对条文的理解来看:该《理解与适用》的许多编者曾参加本次民诉法的起草与修改,因此,这些专家学者具有一定的代表性和权威性。本论着中多处提到申诉、申请再审、一般信访申诉等概念,从其中的阐述和分析不难发现,把申请再审看成一种特殊的申诉,二者之间有许多相似之处,也有一定的区别是本论着的观点趋向。
  综上,民事诉讼法将申诉修改为申请再审的进步意义,在司法实践当中还没有卓有成效的得以彰显,立法对申诉和申请再审没有严格定义,学术界的观点也众说风云,这些不同的观点,导致司法运作也较为混乱。
  三、信访、申诉、申请再审三者之间的关系
  1、信访与申诉、申请再审的关系。1)申诉、申请再审是信访的具体形式之一。《信访条例》对信访下的定义是针对行政信访作出的,现实生活中法院、检察院等部门普遍存在着来信来访事项,也专门成立了信访工作机构。同时,申诉需要递交申诉书,申请再审需要提交再审申请书,或者采取走访等形式,属于信访的范畴,是法院、检察院信访的重要形式。2)申诉、申请再审一般不适用《信访条例》。通过上述对行政信访定义的分析,申诉、申请再审属于非行政信访、涉法涉诉信访,不属于《信访条例》调整的范围。3)信访与申诉、申请再审关系的概括。可以概括为:申诉、申请再审属于信访中的非行政信访,确切的说是非行政信访中的涉法涉诉信访,除必须遵守《信访条例》第十五条、第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条的规定外,不适用《信访条例》的其他规定。
  2、申诉与申请再审之间的关系。修改前的民事诉讼法规定当事人既可以向上一级人民法院申请再审,也可以向原审人民法院申请再审。修改后的民诉法则取消了向原审人民法院申请再审的管辖。那么,原审人民法院是否还继续享有申诉的受理权呢?因此,在法律上严格定义申诉与申请再审之间的关系,已经是司法实践中的迫切需要和审判监督工作必须解决的首要问题。
  申诉与申请再审是何关系,在理论界和实务界均有分歧。第一种观点认为,民诉法赋予当事人申请再审权后,申诉已被申请再审所取代,申诉没有存在的必要了。第二种观点认为,申请再审就是申诉,它们是同一概念的不同称谓,并无区别。第三种观点认为,民诉法赋予当事人申请再审后,申诉和申请再审并存,并继续在民事诉讼中发挥作用。目前出版的论着中,大都对申诉与申请再审作了比较,但用来比较申诉的含义并不完全相同,所以得出的结果就有很大的差别。江伟教授用民事诉讼中与申请再审并存情况下的申诉作比较,认为与申请再审的主要区别是性质不同、提起的主体不同、提起的时间不同、提交的机关不同、法律后果不同。还有学者认为对象不同,即申请再审的对象是确有错误的生效裁判,认为申诉则不受这一限制,既可以针对未生效的法律文书,也可以针对已生效的法律文书,还可以针对一些违法行为等。
  采用以上不同的观点,对生效裁判能不能向原审人民法院提出申诉将有不同的答案,笔者认为上述第三种观点更具有合理性,前两种观点都有失偏颇。在此前提下,应当赋予原审人民法院有申诉的管辖权。其理由如下:
  1)申诉是宪法规定的公民的基本权利之一,是申请再审的立法依据。如果只能向上一级人民法院申诉,将会堵塞原审人民法院和同级人民检察院发现错案的渠道。
  2)允许向原审人民法院申诉,是与信访工作相结合的需要。法院工作中,原审法院虽然不再有当事人申请再审的管辖权,但还处理着大量的信访件以及当事人的来访事项。如果否认原审人民法院对申诉的受理权,法院处理上述部分信访件和来访事项将失去基础。
  3)目前在司法实践中仍大量存在着申诉现象,如果只能向上一级人民法院申诉,将严重增加中院,特别是高院、最高院的审查申诉以及审判负担,使上级人民法院不能把有限的审判力量集中在真正需要纠正的再审案件上来。因此,应采取向上一级人民法院申请再审与原审人民法院仍有权受理申诉相结合的方式,并需要将两者作进一步的立法区分,以充分发挥它们各自的作用。如果将申诉同申请再审等同,都由上一级人民法院受理,无疑使上级法院又陷入了申诉、缠诉的深渊。
  4)除了当事人申请再审之外,还有法院决定再审和检察院抗诉再审两种发起审判监督程序的途径。实践中,原审人民法院决定再审的案件大部分是通过当事人申诉、信访等途径发现的。允许向原审人民法院申诉,原审人民法院通过审查,若发现原裁判确有错误,可以通过法院决定再审的方式进行纠正,符合民诉理论和现实客观需要。
  通过对信访、申诉与申请再审之比较研究,立法和司法应进一步明确申诉与申请再审的区别,突出申请再审在审判监督程序中的作用,构建一个合理的信访、申诉与申请再审的诉讼机制。

来源:陈国华 ??
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